ഒരു കരട് ബിൽ നിയമമാകാൻ പാർലമെന്റിൽ 3 തവണ വായിക്കുന്നത് എന്തിന്?

ഒരു ജനാധിപത്യ രാജ്യത്ത് പുതിയൊരു നിയമം വരികയോ നിലവിലുള്ള നിയമത്തിൽ ഭേദഗതി വരുത്തുകയോ ചെയ്യുമ്പോൾ ഭരണകൂടം സഭയിൽ അവതരിപ്പിക്കുന്ന കരട് നിർദ്ദേശത്തെയാണ് ബിൽ എന്ന് വിളിക്കുന്നത്. ഒരു ബിൽ പാർലമെന്റിലോ (ലോക്സഭ/രാജ്യസഭ) നിയമസഭയിലോ അവതരിപ്പിച്ച് രാഷ്ട്രപതിയുടെയോ ഗവർണറുടെയോ ഒപ്പുകളോടെ നിയമമായി മാറുന്നതിന് മുൻപ് മൂന്ന് തവണ വായനയ്ക്ക് (Three Readings) വിധേയമാക്കണമെന്ന് ഭരണഘടന വ്യവസ്ഥ ചെയ്യുന്നു.

ഒരു വൈകുന്നേരം ടെലിവിഷൻ ഓൺ ചെയ്താൽ, ഒരു മിനിറ്റിനുള്ളിൽ അത്തരമൊരു സംഭവം നടന്നേക്കാം. ഒരു ബില്ലിനെക്കുറിച്ച് പരാമർശിക്കുന്നു. ശബ്ദവോട്ടെടുപ്പ് നടക്കുന്നു. അത് പാസായതായി സ്പീക്കർ പ്രഖ്യാപിക്കുന്നു. ചാനൽ അടുത്ത വാർത്തയിലേക്ക് കടക്കുന്നു. ഇതെല്ലാം പെട്ടെന്ന് നടക്കുന്നതായി തോന്നാം. എന്നാൽ വാസ്തവത്തിൽ അങ്ങനെയല്ല. ആ പത്ത് സെക്കൻഡ് ദൈർഘ്യമുള്ള ദൃശ്യത്തിന് മുൻപായി, മാസങ്ങളോളം ആ ബിൽ പലതവണ വായിക്കപ്പെടുകയും, അതിന്മേൽ ചർച്ചകളും പരിശോധനകളും നടക്കുകയും ചെയ്തിട്ടുണ്ടാകും. നമ്മളിൽ ഭൂരിഭാഗം പേരും ആ ഘട്ടങ്ങൾ കാണാറില്ല. നടപടി അവസാനിക്കുന്ന നിമിഷം മാത്രമാണ് നമ്മൾ കാണുന്നത്.

അതുകൊണ്ട്, ചോദിക്കേണ്ട ഒരു ചോദ്യമുണ്ട്: ഒരു ബിൽ നിയമമായി മാറുന്നതിന് മുൻപ് എന്തുകൊണ്ടാണ് അത് മൂന്ന് തവണ വായിക്കപ്പെടേണ്ടത്? ഈ ഔദ്യോഗിക നടപടിക്രമത്തിൽ ഓരോ വായനയ്ക്കും പ്രത്യേക പേരുണ്ട്. ‘ഒന്നാം വായന’യിൽ, ഒരു മന്ത്രിയോ അംഗമോ ബിൽ അവതരിപ്പിക്കാനുള്ള അനുമതി തേടുക മാത്രമാണ് ചെയ്യുന്നത്. അപ്പോൾ ചർച്ചകളൊന്നും നടക്കുന്നില്ല. ബിൽ അച്ചടിച്ച് പൊതുജനങ്ങൾക്ക് ലഭ്യമാക്കുന്നു; അതിനാൽ ആർക്കും അത് വായിച്ചുനോക്കാവുന്നതാണ്.

തുടർന്ന് വരുന്നത്, “പാർലമെന്റ് പ്രവർത്തിക്കുന്നത്” എങ്ങനെയാണെന്ന് ചിന്തിക്കുമ്പോൾ ഭൂരിഭാഗം ആളുകളുടെയും മനസ്സിൽ തെളിയുന്ന ഘട്ടമാണ്. ‘രണ്ടാം വായന’യിൽ, ബിൽ ഓരോ വകുപ്പായി ചർച്ച ചെയ്യപ്പെടുന്നു. ഒരു വാക്യത്തിലോ സംഖ്യയിലോ വാക്കിലോ മാറ്റങ്ങൾ വരുത്താൻ അംഗങ്ങൾക്ക് നിർദ്ദേശിക്കാവുന്നതാണ്. ഈ ഘട്ടത്തിന് മുൻപായി, ബിൽ ഒരു കമ്മിറ്റിക്ക് വിടാനും സാധിക്കും. എം.പിമാരുടെ ചെറിയൊരു സംഘമായ ഈ കമ്മിറ്റി ബിൽ വിശദമായി പഠിക്കുന്നു. ചിലപ്പോൾ ആഴ്ചകളോളം നീളുന്ന പഠനമായിരിക്കും ഇത്. പുറത്തുനിന്നുള്ള വിദഗ്ധരുടെയും സാധാരണക്കാരുടെയും അഭിപ്രായങ്ങൾ പോലും ഇതിനായി തേടാറുണ്ട്.

‘മൂന്നാം വായന’ എത്തുമ്പോഴേക്കും ചർച്ചകളും വാദപ്രതിവാദങ്ങളും മിക്കവാറും അവസാനിച്ചിട്ടുണ്ടാകും. ഈ ഘട്ടത്തിലാണ് ബില്ലിന്റെ അന്തിമ രൂപത്തിന്മേൽ സഭ വോട്ടെടുപ്പ് നടത്തുന്നത്. എന്നാൽ അതുകൊണ്ട് യാത്ര പൂർത്തിയാകുന്നില്ല. ഇന്ത്യയുടെ പാർലമെന്റിന് ലോക്‌സഭ, രാജ്യസഭ എന്നിങ്ങനെ രണ്ട് സഭകളുണ്ട്. നികുതി, സർക്കാർ ചെലവുകൾ എന്നിവയുമായി ബന്ധപ്പെട്ടതും പ്രത്യേകവും ലളിതവുമായ നടപടിക്രമങ്ങൾ പിന്തുടരുന്നതുമായ ‘ധനബിൽ’ ഒഴികെ, സാധാരണ ബില്ലുകൾ രണ്ട് സഭകളിലൂടെയും കടന്നുപോകേണ്ടതുണ്ട്. ഓരോ സഭയിലും ഇതേ മൂന്ന് വായനകളിലൂടെയും ബിൽ കടന്നുപോകണം. അതിനുശേഷം മാത്രമേ അത് അംഗീകാരത്തിനായി രാഷ്ട്രപതിയുടെ അടുത്തേക്ക് അയക്കൂ. അപ്പോൾ മാത്രമാണ് ഒരു ബിൽ നിയമമായി മാറുന്നത്.

മൂന്ന് വായനകൾ. രണ്ട് സഭകൾ. ഒരൊറ്റ ഒപ്പ്. ഇതാണ് ആ സംവിധാനത്തിന്റെ ഘടന. ഇത് മനഃപൂർവ്വം സാവധാനത്തിൽ നടക്കുന്ന ഒരു പ്രക്രിയയായാണ് രൂപകൽപ്പന ചെയ്തിരിക്കുന്നത്. വാസ്തവത്തിൽ അത് അങ്ങനെ തന്നെയാണ്. ഒരിക്കൽ എടുത്താൽ പിന്നെ തിരുത്താൻ കഴിയാത്ത ഒരു തീരുമാനത്തെക്കുറിച്ച് ചിന്തിച്ചുനോക്കൂ. ഒരു വായ്പയ്ക്കായി ഒപ്പിടുന്നത്, വലിയൊരു മാറ്റത്തിന് (ഉദാഹരണത്തിന് താമസം മാറുന്നതിന്) തയ്യാറാകുന്നത്, അല്ലെങ്കിൽ തിരിച്ചെടുക്കാൻ കഴിയാത്ത ഒരു ഇമെയിൽ അയക്കുന്നത് എന്നിവയൊക്കെ ഉദാഹരണങ്ങളാണ്. നമ്മളിൽ ഭൂരിഭാഗം പേരും എന്തെങ്കിലും വായിക്കുമ്പോൾ, ആദ്യം അതിലെ വാക്കുകൾ മനസ്സിലാക്കാനും പിന്നീട് അതിന്റെ അർത്ഥം ഗ്രഹിക്കാനും ശ്രമിക്കാറുണ്ട്. നൂറുകോടിയിലധികം ആളുകളെ ബാധിക്കുന്ന ഒരു നിയമം നിർമ്മിക്കുമ്പോൾ കുറഞ്ഞപക്ഷം അത്രയെങ്കിലും ശ്രദ്ധ ആവശ്യമാണ്; ഒരുപക്ഷേ അതിൽക്കൂടുതലും വേണ്ടിവന്നേക്കാം. എന്നാൽ ഇവിടെയാണ് കാര്യങ്ങൾ അത്ര സുഖകരമല്ലാത്ത തലത്തിലേക്ക് മാറുന്നത്.

എല്ലാ ബില്ലുകൾക്കും അത്തരം ശ്രദ്ധ ലഭിക്കാറില്ല. പാർലമെന്റിന്റെ പ്രവർത്തനങ്ങൾ വർഷങ്ങളായി നിരീക്ഷിച്ചുവരുന്ന ‘പി.ആർ.എസ്. ലെജിസ്ലേറ്റീവ് റിസർച്ച്’ (PRS Legislative Research) എന്ന സ്ഥാപനത്തിന്റെ കണക്കുകൾ പ്രകാരം, 2004 മുതൽ 2014 വരെയുള്ള 14-ഉം 15-ഉം ലോക്‌സഭകൾ തങ്ങളുടെ ബില്ലുകളിൽ യഥാക്രമം 60 ശതമാനവും 71 ശതമാനവും വിശദമായ പരിശോധനയ്ക്കായി സമിതിക്ക് (കമ്മിറ്റിക്ക്) വിട്ടിരുന്നു. എന്നാൽ 16-ാം ലോക്‌സഭയിൽ ഈ നിരക്ക് 26 ശതമാനമായി കുറഞ്ഞു. 17-ാം ലോക്‌സഭയുടെ ചില ഘട്ടങ്ങളിൽ, ഒരു ബിൽ പോലും സമിതിക്ക് വിടാതെ തന്നെ മുഴുവൻ സമ്മേളനങ്ങളിലും പല ബില്ലുകൾ പാസാക്കിയ സാഹചര്യവുമുണ്ടായി.

അതായത്, സ്വന്തം പ്രവർത്തനങ്ങൾ സാവധാനം വിലയിരുത്തി പരിശോധിക്കാൻ രൂപകൽപ്പന ചെയ്യപ്പെട്ട അതേ പാർലമെന്റ്, സമീപകാലത്തായി ആ പ്രക്രിയയിലെ ഏറ്റവും സാവധാനമുള്ളതും സൂക്ഷ്മവുമായ ഘട്ടം ഒഴിവാക്കാൻ മുൻപത്തേക്കാൾ കൂടുതൽ തവണ തീരുമാനിക്കുന്നു. ഇതൊരു പ്രത്യേക പാർട്ടിയെയോ സർക്കാരിനെയോ കുറിച്ചുള്ള കഥയല്ല. അധികാരത്തിലിരിക്കുന്ന ഏത് പാർട്ടിയും തങ്ങളുടെ ബില്ലുകൾ വേഗത്തിൽ പാസാക്കിയെടുക്കാൻ ആഗ്രഹിച്ചിട്ടുണ്ട്; അതുപോലെ പ്രതിപക്ഷത്തുള്ള ഏത് പാർട്ടിയും കൂടുതൽ സൂക്ഷ്മപരിശോധന ആവശ്യപ്പെട്ടിട്ടുമുണ്ട്. വേഗത്തിൽ പ്രവർത്തിക്കാനുള്ള സമ്മർദ്ദം ഭരണനിർവ്വഹണത്തിന്റെ ഭാഗം തന്നെയാണ്. എന്നാൽ അമിതവേഗതയിൽ പ്രവർത്തിക്കുമ്പോൾ ഉണ്ടാകുന്ന അപകടസാധ്യതയും അതിനൊപ്പം തന്നെയുണ്ട്.

യഥാർത്ഥ ചർച്ചകളില്ലാതെ ധൃതിപിടിച്ച് പാസാക്കുന്ന ഒരു നിയമം പോലും ഓരോ പൗരന്റെയും മേൽ പൂർണ്ണമായും ബാധകമായേക്കാം. ഒരു വർഷം നീണ്ട സൂക്ഷ്മമായ ചർച്ചകൾക്കൊടുവിൽ രൂപപ്പെട്ട നിയമത്തെപ്പോലെ തന്നെ, അതേ പോലീസും അതേ കോടതികളും ഉപയോഗിച്ച് ഈ നിയമവും നടപ്പിലാക്കാൻ സാധിക്കും. നിയമം രൂപീകരിക്കുമ്പോൾ എത്രത്തോളം ശ്രദ്ധ ചെലുത്തിയിരുന്നു എന്നത് ആ കടലാസിൽ രേഖപ്പെടുത്തപ്പെടുന്നില്ല; അത് അനുഭവിക്കുന്ന ജനങ്ങൾക്ക് മാത്രമേ അത് അറിയാൻ കഴിയൂ.

ഇക്കാര്യം പ്രധാനമാണ്, കാരണം ഒരു നിയമം പാസാക്കുന്ന ദിവസത്തോടെ അതിന്റെ പ്രക്രിയ പൂർണ്ണമായി അവസാനിക്കുന്നില്ല. എവിടെയെങ്കിലും, ആർക്കെങ്കിലും അതിനനുസരിച്ച് ജീവിക്കേണ്ടി വരുമ്പോഴാണ് ഒരു നിയമം യഥാർത്ഥത്തിൽ പൂർണ്ണമാകുന്നത്. അവ്യക്തമായ ഒരു വകുപ്പ്, പരിശോധിക്കപ്പെടാത്ത ഒരു പാർശ്വഫലം, സമിതിയിൽ ആരും ചോദ്യം ചെയ്യാതിരുന്ന ഒരു വാക്ക് – ഇവയൊന്നും സ്പീക്കറുടെ ചുറ്റിക താഴെ വീഴുന്നതോടെ അപ്രത്യക്ഷമാകുന്നില്ല. കോടതിയിലോ പോലീസ് സ്റ്റേഷനിലോ അല്ലെങ്കിൽ ഏതെങ്കിലും സാധാരണക്കാരന്റെ ദൈനംദിന ജീവിതത്തിലോ അവ പിന്നീട് വെളിപ്പെടുന്നു.

വേഗത്തിൽ പാസാക്കുന്ന നിയമങ്ങളെല്ലാം മോശമാണെന്നോ, ദീർഘനേരം ചർച്ച ചെയ്യപ്പെട്ടവയെല്ലാം നല്ലതാണെന്നോ ഇതിനർത്ഥമില്ല. വേഗതയല്ല, അശ്രദ്ധയാണ് വില്ലൻ. പത്തു സെക്കൻഡ് ദൈർഘ്യമുള്ള ഒരു വീഡിയോ ക്ലിപ്പിലൂടെ ഒരു ബിൽ പാസാകുന്നത് അടുത്ത തവണ കാണുമ്പോൾ, ഒരു ചെറിയ ചോദ്യം ചോദിക്കുന്നത് നന്നായിരിക്കും: ഈ ബിൽ അർഹിക്കുന്ന ഗൗരവത്തോടെയാണോ വായിക്കപ്പെട്ടത്, അതോ വെറും നടപടിക്രമം പൂർത്തിയാക്കി പാസാക്കിയെടുക്കാൻ വേണ്ടി മാത്രമാണോ?

Sources: PRS Legislative Research, “In a Rush to Pass Bills, 17th Lok Sabha Is Not Scrutinising Future Laws Enough”; PRS Legislative Research, “How Is a Law Enacted in Parliament?”; LawBhoomi, “How Does a Bill Become a Law in India”; Constitution of India, Articles 107–111.